Il Direttivo dell’ANCI Basilicata si è riunito in Potenza, addì 5 gennaio 2023, per discutere l’ordine del giorno “Autonomia Differenziata – Approvazione Documento”, alla presenza dei seguenti membri:
Andrea BERNARDO (Presidente Anci Basilicata - vicesindaco Colobraro);
Felicetta LORENZO (Coordinatrice Piccoli Comuni - Sindaco di Rapone);
Domenico BENNARDI (Sindaco di Matera);
Fernando PICERNO (Assessore Comune Potenza);
Sabino ALTOBELLO (Sindaco Lavello);
Graziano SCAVONE (Sindaco Tito);
Giovanni LETTIERI (Sindaco Picerno);
Nicola MOREA (Sindaco Irsina);
Salvatore COSMA (Sindaco Tursi);
Viviana CERVELLINO (Sindaco Genzano di Lucania)
Gerardo LAROCCA (Sindaco Brindisi di Montagna);
Nicola SABINA (Consigliere Comune Pietragalla);
Filippo LUBERTO (Consigliere Nazionale Anci – Sindaco Grassano);
Marco ZIPPARRI (Componente organismi Anci – Sindaco Maesicovetere).
Il Direttivo, dopo ampia ed articolata discussione ha unanimemente condiviso il presente documento/verbale, che verrà inviato ai rappresentanti istituzionali in calce indicati.
Preliminarmente, giova riportare le disposizioni della Costituzione in materia:
Articolo 5
“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento”.
Articolo 116 – comma 3
“Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata”.
Articolo 117 – comma 2 lett. m)
“Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: ……. m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”.
Articolo 118
“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.
Articolo 119
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione [53 c.2] e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularità.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
Lo schema di disegno di legge concernente “Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario” non convince assolutamente, in quanto cristallizzerebbe o accentuerebbe i divari tra Nord e Sud, nonché tra le aree più ricche e quelle meno ricche d’Italia; divari già oggi evidenti e riscontrabili dai dati Istat esistenti e dalle tante classifiche sulla qualità della vita che ogni anno certificano lo scarto tra le diverse aree del Paese.
Se ne evince il rischio di una forzata attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, con l’utilizzo del criterio della spesa storica per definire i LEP previsti dall’art. 117 della Costituzione (ossia i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale).
Tra gli obiettivi dichiarati della proposta di riforma, vi sarebbe, nelle intenzioni dei suoi sostenitori, la correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa, così da garantire la massima responsabilizzazione degli amministratori e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.
In realtà, attraverso il riferimento alla spesa storica, la solidarietà andrà al contrario: non verso chi ha più bisogno ma verso i più ricchi.
Infatti, chi finora, avendo più risorse, ha potuto spendere di più per servizi, riceverà ancora di più, in virtù di un federalismo fiscale distorto, che almeno inizialmente verrebbe attuato in assenza di determinazione dei LEP.
Lasciano, peraltro, basiti i principi ed i criteri relativi ai tributi spettanti alle regioni, destinati a creare ulteriori diseguaglianze territoriali, penalizzando, nonostante la previsione di un qualche fondo perequativo, le regioni con scarsa densità demografica e basso PIL, in quanto verranno definiti tenendo conto:
del luogo di consumo, per i tributi aventi quale presupposto i consumi;
della localizzazione dei cespiti, per i tributi basati sul patrimonio;
del luogo di prestazione del lavoro, per i tributi basati sulla produzione;
della residenza del percettore, per i tributi riferiti ai redditi delle persone fisiche.
La crescita delle aree in ritardo di sviluppo è tra le maggiori sofferenze di questo Paese, ancor più dopo la crisi sanitaria che ha messo in ginocchio l’Italia, cui ha fatto seguito la guerra in Ucraina con le susseguenti ripercussioni economiche, a cui si aggiunge l’inflazione galoppante.
Finora il regionalismo differenziato, come previsto dal su riportato articolo 116-comma 3 della Costituzione, si è tradotto in un tormentato braccio di ferro, per le asimmetrie che verrebbero ad introdursi nell’ordinamento italiano.
La partita dell’autonomia differenziata è, però, troppo importante per ridursi ad una mera disputa tra forze politiche contrapposte. È, infatti, una questione che anzitutto riguarda i cittadini ed i loro più immediati rappresentanti, i Sindaci, in particolare quelli del Sud e di tutte le aree interne e svantaggiate d’Italia.
Per un corretto approccio del problema, bisognerebbe partire dalle parole pronunciate dal Capo dello Stato nel corso dell’Assemblea Anci di Bergamo. Il Presidente Mattarella ci ha esortati ad essere una vera comunità che non lascia indietro i più deboli, sia che si tratti di singole persone sia che si tratti di intere regioni. Il Presidente ha affermato che “I diritti sociali rappresentano un capitolo determinante del patto istituzioni-cittadini, se questi venissero meno la Repubblica non si terrebbe più insieme”.
Parole ribadite dal Presidente della Repubblica nel discorso di fine anno, allorquando ha affrontato espressamente il tema dell’autonomia differenziata: “Le differenze legate a fattori sociali, economici, organizzativi, sanitari tra i diversi territori del nostro Paese – tra Nord e Meridione, per le isole minori, per le zone interne – creano ingiustizie, feriscono il diritto all’uguaglianza. Ci guida ancora la Costituzione, laddove prescrive che la Repubblica deve rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che ledono i diritti delle persone e la loro piena realizzazione. Senza distinzioni”.
Invece l’autonomia differenziata, come oggi presentata, delinea un assetto istituzionale che minerebbe la solidarietà nazionale e renderebbe strutturale le diseguaglianze.
Di certo, il disegno di legge è inaccettabile nella parte in cui, all’articolo 2, al quale si fa espresso rinvio, disciplina il procedimento di approvazione delle intese tra Stato e Regione, prevedendo che lo schema di intesa venga negoziato tra il Presidente della Giunta regionale e il Presidente del Consiglio o il Ministro per gli affari regionali (sic!), successivamente viene approvato dal Consiglio dei Ministri e (nientemeno) sottoscritto dal Presidente del CdM e dal Presidente della Regione; solo successivamente lo schema di intesa viene trasmesso alla Conferenza unificata e, acquisito il parere, alla Commissione parlamentare per le questioni regionali per il relativo parere; pareri che vengono meramente valutati dal Presidente del Consiglio o dal Ministro per gli affari regionali (sic!), prima della definitiva deliberazione del Consiglio dei ministri in ordine all’intesa.
In tal modo, il Parlamento viene di fatto esautorato da importantissime decisioni, tantomeno con legge è chiamato ad approvare uno schema di intesa base.
Il successivo articolo 3 prevede, al comma 1, la procedura di determinazione dei LEP “i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (sic! Con quali risorse finanziarie in alcuni territori!?!) sono determinati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio; disponendo al successivo comma 2 che “su ciascuno schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri adottato successivamente alla data di entrata in vigore della legge è acquisita l’intesa della Conferenza unificata”.
Pertanto, anche l’individuazione e la determinazione dei LEP verrebbe sottratta al successivo confronto parlamentare (come emerge anche dai commi da 792 a 798 dell’articolo 1 alla legge di bilancio 2023, che disciplinano la determinazione dei LEP).
Comunque, pare veramente assurdo che prima si approvi la legge, poi il Consiglio dei Ministri deliberi le intese con ciascuna regione e solo successivamente si determinino i LEP! Una ingiustificata e incomprensibile fretta per attuare una riforma importantissima per la vita di tutti i cittadini italiani.
Di converso, si ritiene che preliminarmente occorre determinare i LEP, nonché chiarire cosa debba intendersi per livelli essenziali di prestazione e individuarli con precisione, oltreché quantificarli economicamente.
I LEP, infatti, rappresentano la garanzia di parità di trattamento per tutti i cittadini relativamente ad una serie di aspetti essenziali della vita, ovunque essi vivano, da Nord a Sud, in una città o in un piccolo Comune, in un’area sviluppata ovvero svantaggiata.
Ovviamente definire i LEP richiede studi approfonditi e tempi non compatibili con l’accelerazione che si intende dare alla proposta di riforma sull’autonomia differenziata, nonché avere una precisa conoscenza dei costi e dei fabbisogni standard nelle materie indicate nell'articolo 116-terzo comma della Costituzione; ma anche individuare le relative cospicue risorse economico-finanziarie (almeno ai fini perequativi e/o compensativi), mentre di converso si pretende di attuare una riforma a spesa invariata (cfr. articolo 9).
Dunque, pare evidente che una riforma di tale portata dovrà assolutamente prevedere un coinvolgimento preliminare, anzi un protagonismo anche dei Comuni, sia a livello nazionale che regionale, in quanto la coesione e l’uguaglianza dei cittadini italiani passa soprattutto dai Comuni, dalle Province e dalle Regioni, Enti attraverso i quali vengono erogati la gran parte dei servizi.
Di conseguenza, risulta indispensabile un dialogo serrato con Anci, UPI e Regioni, prima del confronto con la Conferenza unificata e la definitiva discussione parlamentare.
Di certo i divari territoriali proseguirebbero se si applicasse ai LEP il criterio della «spesa storica», come pare desumersi dalla riforma (ma anche dall’articolo 1, comma 793 lett. b, legge di bilancio), di converso il passaggio ai «costi standard» potrebbe rappresentare l’occasione tanto attesa per colmare il “gap” tra regioni del nord e regioni del sud, garantendo i diritti civili e sociali in modo uniforme sull’intero territorio italiano.
L’autonomia differenziata, comunque, rischia di creare enormi differenze nell’erogazione dei servizi e disuguaglianze socio-economiche, minando definitivamente i principi di solidarietà ed eguaglianza; si teme anche che gradualmente le regioni e le aree più ricche del Paese potrebbero drenare anche ulteriori risorse umane al sud ed alle aree svantaggiate, in quanto potrebbero persino proporre contratti di lavoro più remunerativi (saremmo, purtroppo, alle tanto vituperate gabbie salariali).
Peraltro, il disegno di legge sembra andare oltre il dettato costituzionale sull’autonomia di cui al Titolo V (si pensi ad esempio al trasferimento di funzioni previsto dall’articolo 4 ovvero alla determinazione di ulteriori LEP di cui all’articolo 5), ben oltre il regionalismo, tendendo verso una confederazione, in spregio al principio fondamentale di cui all’articolo 5 della Costituzione che vuole La Repubblica sia una e indivisibile.
In conclusione si ritiene che il modello di regionalismo proposto non sia assolutamente sostenibile, per cui chiediamo al Parlamento ed al Governo di accantonare, sino alla puntuale e preventiva determinazione/definizione dei LEP, con riferimento ai fabbisogni standard, la riforma sull’autonomia differenziata e di intraprendere una diversa riforma da condividersi anche con i Comuni; riforma che vada ad attuare compiutamente l’articolo 119 e l’intero Titolo V della Costituzione, tenendo effettivamente in considerazione i principi fondamentali della Repubblica di: solidarietà (art.2 Cost.), eguaglianza (art.3 Cost.), unitarietà (art.5 Cost.).
Si dispone l’invio del presente documento/verbale al Presidente della Repubblica, al Presidente del Senato, al Presidente della Camera, al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro per gli Affari Regionali, ai Parlamentari eletti in Basilicata, alla Conferenza unificata, al Presidente Giunta regionale, al Presidente del Consiglio Regionale, ai Presidenti di ciascun gruppo consiliare ed al Presidente Anci Nazionale
Si chiede un incontro sul tema al Presidente della Giunta regionale di Basilicata, nonché la convocazione di un Consiglio regionale aperto al Presidente del Consiglio Regionale.
Il Segretario Il Presidente
(Dott. Gerardo Ceruzzi) (avv. Andrea Bernardo)